职业教育产教融合痛点与治理之道

[来源:中国职业技术教育    发布时间:2019-08-08    点击量:387]

摘要

职业教育产教融合痛点与治理之道

职业教育产教融合痛点与治理之道

 

制约我国职业教育产教融合的关键在供给侧。与服务业技能人才培养相比,工业技能人才培养具有高成本、高社会收益、低私人收益的特点,这注定了其治理过程更具挑战。从2016年开始,笔者将区域产教关系作为研究主题,在为期两年的田野调查中,围绕多个地区主要产业和中高职院校的合作情况展开了大量的田野调研。基于此,笔者在区域发展的视角之下,直面职业教育融入区域产业之困,探寻我国职业教育产教融合的治理之道。

一、职业教育产教融合:历史与趋势

(一)历史:作为区域发展子系统而存在的职业教育

 

长久以来,区域产教关系一直作为区域发展的子系统而存在。区域经济发展的阶段、模式决定了区域职业教育的发展水平和产教融合情况。

 

经济欠发达的中西部地区,产业相对薄弱、吸纳就业能力有限,劳动力大量流出,职业教育往往扮演着引导劳动力转移的角色。地方政府从职业教育发展中获利有限,其发展职教的动力更多来源于上级政府的考核压力而缺乏内在激励,这使得地方政府倾向于“规模优先”而非“产教融合优先”的区域职业教育发展策略。

 

经济发达的东部沿海地区,在不同的发展模式下,形成了不同的产教关系。在大政府、小社会的苏南地区,政府、资本在收入分配中占据较大的份额,居民的份额略低且以劳动收入为主。这一收入分配格局使得政府有意愿和能力提供面向本地产业的职业教育、企业有意愿和能力参与校企合作,本地普通居民也有意愿接受职业教育。紧密的产教关系,有力地支撑了苏南的高技能人才需求。

 

而在小政府、大社会的温州地区,政府在整个收入分配中所占份额较小,本地居民收入水平颇高且一直有“握微资以自营殖”的文化传统(从事制造业技术岗位意愿低,经营性、财产性收入占比高),资本所得虽不低但是欠缺参与校企合作的经验。这一格局下,政府缺乏面向区域产业提供高成本、高质量职业教育的意愿和能力,而本地居民也缺乏面向制造业技术岗位就业的意愿。无奈之下,需求创造供给,一些产业重镇不依赖于政府发展出了特有的区域技能形成方式。不过,职业院校融入的不足,依然制约了产业集群技能形成的深度和知识创新的速度,限制了产业升级的潜力。

 

(二)趋势:作为全国体系一部分而存在的职业教育

 

基于田野调查和大量的实证分析,笔者认为,中西部与东部职业教育融入区域发展有着不同的发展趋势。

 

在中西部地区,职业教育融入区域产业的程度有向好的趋势。近年来,随着东部企业大量内迁,带去了职业教育发展所需的产业集群。产业集群所提供的税收,增加了地方政府提供面向本地产业就业的职业教育意愿。在中部某省,因企业反馈大量升学导致中职学校就业导向下降,省政府大规模压缩了对口高考的本科招生名额;而在该省某县调研,应招商引资企业要求,县政府投入专项资金在职教中心开办了模具专业。产教融合日益成为中部地区经济迅速发展地区的占优策略。新兴产业集群所提供的技术岗位,逐渐提升居民选择职业教育的意愿。

 

公共政策也有所助力。在中职阶段,伴随“中央请客,中央买单”的免学费政策的实施,地方政府供给意愿和居民需求均有进一步提振,中职教育生源和辍学率均有所好转。虽然在缺乏产业基础、财政投入和合格师资的欠发达地区,免费政策更多刺激了低成本的升学教育,但在有限的对口高考本科名额下(某省甚至大幅压缩本科招生名额,从而压制中职学校的升学导向),面向产业培养学生依然还是主流。而在高职阶段,示范校引领、能力提升、生均经费达到1.2万等政策的实施,改善了高职院校的办学条件,为其对接产业需求提供了坚实的物质基础。受益于高职院校能力的提升,企业更加认可高职院校作为合作伙伴的价值,越来越多地以各种形式参与到校企合作中。

 

在东部地区,职业教育融入区域产业的程度有下滑的趋势。有观点认为,东部职业教育发展面临的挑战在于:随着东部居民收入增长,老百姓不想读职业教育;随着产业发展,东部沿海企业需要更多本科或者至少是高职毕业生。

 

但上述观点也同样存在问题。首先,职业教育并不是天然的“劣质品”。在以区域就业为主、在本地产业集群建立了良好口碑的珠三角镇办中职学校、在与外资企业合作进行高质量学徒制培养的长三角县办中职学校,即使到了2010年,也有招生分数超过本地普高分数线的情况。高质量且质量信号能够有效传递的职业教育,即使在发达地区,也依然广受居民欢迎。

 

其次,产业升级并不意味着学历要求的提升。即使是首倡工业4.0的德国,对技术工人认知能力要求虽有提高,但对学历的要求并未提升。近年来,德国企业人员的学历结构变化主要在于无学历的劳动者被替代,职业学校毕业的劳动者比例变化很小。奔驰公司等大公司在学徒工的招聘中也仍然会从学历较差的过渡系统中招募部分学徒。田野调查也为上述观点提供有力证据。调研中,一些行业隐形冠军企业表示,部分技术岗位,中职教育阶段的学徒制毕业生更加符合需求。而现实的困难在于,企业在招聘环节却越来越难以找到适合的中职毕业生。随着升学热愈演愈烈,优质生源越来越多的选择升学,这迫使企业不得不提高对员工学历的要求。

 

事实上,企业端的变化有利于东部职业教育的产教融合。在东部腾笼换鸟的进程中,一部分中低端产业迁出,其技能人才需求结构有所优化。在人口红利消失、用工成本攀升的压力下,留守企业资本深化。机器换人成为普遍现象,将技能要求不高、重复性强的工作交由机器人完成,这在降低简单劳动需求的同时增加了机器人操作、维修等技能人才的需求。在外资企业的带动和影响下,本土企业也开始认同参与校企合作对企业人力资源建设的战略意义。而招工的日益困难、社会招聘员工忠诚度的不足,让越来越多的企业意识到介入学校人才培养过程的重要性——在订单班中,通过班级活动、团队建设不断增强学生和企业之间的纽带,已经成为企业参与校企合作的重要考量。而在居民方面,虽然伴随收入水平的持续上升,本地居民选择职业教育产教融合的意愿略有下降,但是通过外来人口的补充,弥补这一下降并非难事。

 

主要问题在于,部分东部地区职业院校更加关注于体系建设,而非区域产业需求。原本,珠三角专业镇“一镇一校、一校一品”的产教融合模式与德国区域性的产教融合高度相似。近年来,小规模职业学校的发展空间日益收缩,多个地区意图对辖区内的中职学校进行整合。

 

在长三角某市,当地中职教育在全国享有盛誉。调研中,与当地中职学校有着长期合作的企业人力资源经理表示,学校更多转向境外机构认证的项目,对与本地企业合作的学徒制项目积极性在下降,“现在想找校长谈学徒制相关事情,电话总是打不通”。由于就业导向的中职教育信号不如升学导向的中职教育质量信号彰显,中职学校深耕校企合作的积极性下降,努力办升学教育的积极性在提升。

 

在东南地区某市,笔者追踪了某大型制造业企业倾心投入、精细设计的校企合作项目。在项目合作高职院校中,有的工作重心在对标其他省份示范校排名最高的高职进行“指标建设”,有的项目负责人对于增加的工作量心存抵触,深度合作均难持续。校企合作中“虚的部分”在增加——越来越多的高职院校,在校企合作中倾向于与大企业联名建立冠名学院、争取财政资金补助的合作方式。

 

对于东部企业而言,一部分技能人才需求可以通过跨区域合作来解决。杭州湾南岸的纺织企业,在秦岭脚下的中职举办订单班;珠三角腹地的家具厂商,远去广西南宁寻找高职开设冠名班。这样的跨区域校企合作,满足发达地区企业用人需求的同时,也有助于欠发达地区劳动力转移和职业教育发展,无疑是双赢之举。但是,遥远的距离,限制了合作的深度,企业难以深入到职业院校人才目标确定、课程开发、实训基地建设之中,预定员工的意义大于合作培养的意义。技能水平要求高、技能专用性强的岗位,需要依靠本地的产教融合。

 

二、职业教育产教融合的痛点:

制度根源与具体表现

(一)制度根源

 

职业教育的产教关系是社会建构的产物,在不同类型的资本主义发展模式下会形成不同的职业教育产教关系。在协调型市场经济的德国,公司对培训的高度参与和国家对支持职业培训的高度承诺融合在一起,职业教育和培训不只发生在学校,也在公司中进行。而在自由市场经济的美国,政府责任小、企业参与少,职业教育作为普通教育的附庸而存在,职业技能培训主要是以个人需求的形式在普通教育体系中得到满足。无须说不同的资本主义发展模式了,即使是工业化关键时期的一些细微区别,也会造成职业教育产教关系的巨大不同。

 

我国职业教育产教关系也是社会建构的,只是由于国情和发展历程的迥然不同,西方学者提供的分析框架并不适用。在中央政策层面,条线部门之间的博弈是塑造我国职业教育产教关系的主旋律。不过,当视角下移到区域,则是另一种局面。

 

在20世纪八九十年代,各地“摸着石头过河”,区域发展百花齐放,也演化出了不同的职业教育产教关系。在理性人假设下思考企业、居民、地方政府、职业学校四方的行为逻辑,可以发现,各方参与职业教育产教融合获益越大、成本越低,参与意愿越强。职业教育所匹配岗位的预期收入越高,本地居民选择职业教育产教融合的意愿就越强;随着本地居民收入的增长,若产业能够提供的技术岗位收入水平不能相应提升,本地居民选择就业导向职业教育的意愿将不断下滑,上述技术岗位也将由外来务工者从事。

 

对企业而言,在产业创造的财富中自我保留的越多,职业教育越能对其高附加值、高技能专用性的岗位提供人才,需要其承担的成本越低,其参与职业教育产教融合的意愿就越高。对地方政府而言,在产业创造财富中所得越多,对职业教育的供给意愿越大,也愿意承担更多的成本。因此,即使在相似的产业发展水平下,一个苏南式大政府的供给意愿要远大于一个温州式小政府的供给意愿。在高度分权的情况下,地方举办的职业院校是地方政府的衍生,体现地方政府的意志。在珠三角长三角,许多地市、县乃至乡镇举办的职业院校,一直扎根于本地产业。不过,伴随从上而下的体系建设,职业院校日益从区域发展的子系统转变为全国性职业教育体系的一部分,呈现出越来越强的独立于地方政府的发展诉求。

 

体系建设政策集权化与区域产教融合利益多元化之间的冲突,逐渐成为我国(尤其是东部沿海地区)职业教育产教融合最大的痛点。

 

(二)具体表现

 

体系建设政策集权化与区域产教融合利益多元化之间的冲突,突出表现在三个方面。

 

其一,财政体系建设与地方政府供给意愿之间的冲突。2005年以来,伴随着财政对职业教育投入的不断加大,职业教育经费结构的公私划分出现了显著变化,逐步形成了财政性教育经费、非财政性教育经费“一条腿粗、一条腿细”的局面,这一趋势与同期教育财政体制的总体变化趋势相一致。虽然中央层面重视程度不断加大,但是相关财政政策难以调动地方投入意愿,职业教育经费在“十一五”之后增速一路回落,中高职经费占教育总经费的比重从2009年的最高值12.8%逐年下降,2016年仅为10.4%。

 

中职免费政策是相关财政政策中的典型。在中西部地区,免费所需经费大多由中央承担,地方承担较少。但在东部地区中职免费所需经费大多由地方政府承担。不同类型的政府,对此政策反应差别甚大。

 

在大政府的苏南,政府财力较好且中职学生以本地人为主,中职免费政策的负面影响并不明显。但是,在小政府的温州、甚至政府并不算小的绍兴、中山等地,教育成本分担方式的变化严重影响了地方政府的供给意愿,尤其是对非本地户籍学生的供给意愿——而这些孩子有着更大的可能毕业后在本地从事生产性工作。在浙北某市,因为免费政策,该市非本市户籍学生比例较高的护士学校被迅速改制为民办。而在未改制的另几所职业学校,教育局同志反馈“外地户籍的孩子尽量少招”。温州教育局职成处处长直言:“对公共财力有限的政府而言,教育经费只有一碗水——各种支出都在这碗水里匀一点。学费减免支出多了,发展中职内涵、提升软实力的想法变成无米之炊。”

 

其二,评价体系建设与职业院校深耕校企合作之间的冲突。管办评分离,构建政府、学校、社会之间新型关系,是教育综合改革的重要内容。在职业教育评价体系建设中,由于社会评价维度发展的相对滞后,评价标准更多反映了来自上级政府主管部门的偏好,各种资源也相应地按照评价指标得分进行分配。与体系建设之前相比,职业院校的评价标准和资源获取重心均发生了改变,这深刻改变了职业院校的行为——学校出于学校发展、自身利益考虑,投入大量资源和精力进行评价指标建设。职业院校“向上看”的倾向持续上升,日益迎合评价体系中的评价指标。缘此,出现了前文介绍的现象:某高职院校重心在对标其他省份示范校排名最高的高职进行“指标建设”,而某中职学校热衷于境外机构的考试认证项目。

 

随着“向上看”日益增强,职业院校“向企业看”的倾向持续下降。围绕着评价指挥棒,职业院校管理者和教师的工作量普遍饱和,而深度校企合作所带来的巨大工作量难以体现在评价体系的指标里,无法提供足够激励。一些精耕细作、运转良好的深度校企合作项目,因为校方管理者和教师态度的变化,逐渐走样难以为继。

 

其三,立交桥体系建设与区域产业人才需求结构之间的冲突。教育立交桥是指普通教育与职业教育相融通、中等职业教育和高职本科教育相衔接的体系。在1999年扩招后,随着高等职业教育快速发展,中职学校毕业生继续接受高一级学历教育的空间拓展,立交桥体系渐露端倪。2014年,教育部等六部委提出现代职业教育体系建设规划,越来越多的省市开始试点不同形式的中高职贯通和中本贯通,职业教育升学通道得到了进一步拓展。上述拓展带来了两个方面的影响。一方面,这增加了中职教育的吸引力,促进了高中阶段教育普及,缓解了部分生源紧张高职院校的招生压力。另一方面,也激发了职校升学热。居民眼中的优秀中职学校变为能够考上数百个本科的学校,而非深耕校企合作的学校。

 

为了吸引生源,越来越多的职业学校将主要办学精力放在提高升学率上,个别学校甚至以数学分数仅考20、30分即可上本科作为招生宣传重点。在许多地区,职业学校毕业生的升学率已超过50%,一些“著名”中职学校每年本科录取人数高达数百人。在立交桥体系建设前,一些优质的学徒制项目能招到重点高中分数线以上的孩子,学校里优秀孩子通过选拔进入学徒制项目;而如今,这些学徒制项目需要为生源而发愁,优秀的孩子纷纷背离就业导向选择升学。

 

由于优秀学生越来越倾向于升学,中职学校就业导向学生的素质整体下降。这改变了企业眼中职业教育的质量信号。虽然很多企业愿意与中职学校合作进行学徒培养,甚至特定岗位更适合在中职阶段学徒培养,由于难以在中职学校挑选到合适的学生,企业也转向高职院校招募员工。

 

三、产教融合良治之道

 

斯科特在其名著《国家的视角》一书介绍了大量以改善人类福祉为诉求的大型项目是如何失败的。体系建设须对地方习惯、偏好、利益格局、实践知识有充分的了解。当上述因素差异过大、复杂到难以充分理解时,试图采用简单的工具来解决现实问题,很可能事与愿违。

 

我国当前的职业教育产教融合,面临着习惯、偏好、利益格局、实践知识等方面的区域差异,需要因地制宜的治理架构。针对德、法、英等国的比较历史分析表明,工业化早期独立工匠、技能熟练的产业工人以及技能密集型产业中的雇主之间的博弈,是塑造各国职业教育治理架构的关键。多方利益博弈过程中逐步成型的治理之道,与哈耶克笔下的“自发扩展秩序”有着相同的内核,其精密程度往往超出世人的认知。对于进入稳态的产教关系,基于对复杂性的充分理解,人为设计或许更加高效;而在非稳态的产教关系中,尤其是设计者对复杂性缺乏充分理解的情况下,人为设计难以保障各方利益和积极性,也难以应对内外冲击。技术岗位工资水平的波动、居民收入结构的变化(工资收入/非工资收入)、技术工人来源结构(本地/外来)的改变、教育成本分担的变化、职业院校评价标准的调整,都可能影响到政府、学校、企业、居民某一方或者几方的意愿,使其失效。

 

近年来,为了促进职业教育和产业的融合,我国动作频频,体现出不同于自发扩展秩序的机制设计倾向。中央政府通过一系列的公共政策,迅速而深刻地改变了我国职业教育办学、产教关系的基本格局。通过对区域产教融合关系的研究,笔者倾向于做如下判断:2005年以来的职业教育体系建设,对东部地区原有的区域产教融合带去了冲击。可喜的是,从2019年2月出台的《国家职业教育改革实施方案》(简称“职教20条”)来看,中央吸取了2005年以来体系建设的一些经验,大幅度优化和完善了体系建设的具体内容。在某种意义上,职教20条可视为2005年以来职业教育体系建设的2.0版本。通过体系的优化和完善,能否处理好体系建设与产教融合利益多元化之间的矛盾,将是落实职业教育20条、促进我国职业教育产教融合的关键所在。

 

针对体系建设的未来进展和东部产教融合的现实需要,笔者以为,不妨考虑如下调整:

 

第一,完善职业教育管理体制,规范行业企业权利和义务。建立“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与、行业指导”的职业教育管理新体制,在赋予全国性行业职业教育教学指导委员会专业评审、建设,教材审定等权力的同时,建立民主监督机制,维护其公平公正。在有条件的新兴行业,进行区域性行业协会参与的管理体制探索。将企业支持职业教育情况纳入企业社会责任报告,将国企对职业教育的支持纳入其生产经营考核指标。

 

第二,调整职业教育评价体系,重塑职业教育质量信号。职教20条强调要完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制,积极支持第三方机构开展评估,将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据。落实上述质量评价机制,关键在于让职校毕业生的用人单位参与到对职业学校的评价之中,由此将真正融入区域产业发展的职业学校与其他学校区分开。不妨将重心更多置于省级政府,建立省级职业教育发展预警机制,重点监控专业结构和区域产业发展。探索让区域性行业协会等利益相关方参与到职业教育立交桥的升学渠道宽度、标准的制订过程,允许一段时期内评价标准的争鸣。

 

第三,调整央地职业教育事权,重塑职业教育经费分配方式。鉴于区域职业教育发展和产教关系的巨大差异,若涉及利益相关方的成本收益调整,除非存在显著的区域间外溢性,应尽可能由地方制定具体政策。应减少对部分优质职业教育收费的管制,将中高职生均拨款标准交由地方自行决定。中央职业教育投入,尤其是高职教育投入,可改变当前瞄准优质学校的经费分配方式,将区域产教融合的测度指标作为中央拨款的主要依据,将进一步的经费分配权交由省级政府统筹。同时,借鉴义务教育经费可携带的理念,为中西部地区学生在东部接受职业教育提供财政支持。引导地方政府改进职业教育拨款机制,调整升学型职业学校的生均拨款权重,考虑成本因素和市场需求,逐步建立依据区域劳动力市场供求状况动态调整的职业教育拨款机制,为真正融入区域产业发展的职业学校提供更多的经费支持。

本文摘自《中国职业技术教育》2019年第15期,如有转载请注明出处。

 

 


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